A partir da criação do Espaço Europeu de Ensino Superior (EEES), decorrente da assinatura da Declaração de Bolonha (1999), a intenção de fomentar a comparabilidade e reconhecimento das qualificações projetou a avaliação do ensino superior para uma posição de política educativa prioritária. De um sistema de avaliação da qualidade incipiente e contestado criado no final do séc. XX (Lei n.º 38/94, de 21 de novembro), a avaliação do ensino superior português tem vindo a expandir-se rapidamente, articulando atualmente funções de supervisão e consultoria de qualidade. Já não se foca exclusivamente nos processos de ensino-aprendizagem e nos resultados alcançados, mas passou a incluir uma análise da organização e funcionamento dos cursos.
Em 1998, pelo Decreto-Lei nº 205/98 de 11 de julho, foi criado o Conselho Nacional de Coordenação para a Avaliação do Ensino Superior (CNAVES), cabendo-lhe a responsabilidade pela garantia da “harmonia, coesão e credibilidade” do sistema de ensino superior, com recurso à meta-avaliação e, se necessário, a peritos estrangeiros. Em 2000, ao completar-se o 2.º ciclo de avaliação, que abrangeu todas as instituições de ensino superior (IES), o processo de avaliação foi contestado e considerado ineficaz por se revelar muito dependente das próprias IES, não produzindo resultados eficazes na eliminação de casos de qualidade inferior.
Em 2005, é solicitado pelo governo português à European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) uma avaliação relativa ao sistema de garantia da qualidade no ensino superior em Portugal, com vista à apresentação de recomendações para a melhoria e para a criação de um sistema que cumprisse com as European Standards and Guidelines. Em 2007 é publicada a Lei n.º 38/2007 de 16 de agosto – Regime Jurídico da Avaliação do Ensino Superior e é criada a Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior - A3ES, através do Decreto-Lei nº 369/2007, de 5 de novembro, com o objetivo essencial de promover e assegurar a qualidade do ensino superior.
O regime jurídico da avaliação do ensino superior (Lei n.º 38/2007, de 16 de Agosto, alterada pela Lei n.º 94/2019, de 04 de setembro) e do sistema de avaliação da qualidade nele contido, obedece aos princípios da universalidade, obrigatoriedade e periodicidade, caracterizando-se pela exigência de adoção de políticas de qualidade no interior das próprias IES, sujeição dos critérios de qualidade aos padrões decorrentes do Processo de Bolonha, avaliação das atividades de I&D, participação de peritos estrangeiros no processo de avaliação, intervenção dos estudantes, etc. Considera-se, portanto, que a avaliação no ensino superior assume claramente uma orientação de supervisão.
São objetivos da avaliação da qualidade no ensino superior:
a) Proporcionar a melhoria da qualidade das IES;
b) A prestação de informação fundamentada à sociedade sobre o desempenho das IES;
c) O desenvolvimento de uma cultura institucional interna de garantia de qualidade.
O primeiro ciclo regular de acreditação da responsabilidade da A3ES decorreu entre 2012 e 2017. Durante estes cinco anos, procedeu-se à avaliação e acreditação de todos os ciclos de estudo em funcionamento, tendo sido concluído em 2017/18, com o processo de avaliação institucional. Nesse âmbito efetuou-se o exercício de reconstrução da base de dados sobre o ensino superior, com o objetivo de promover uma visão global do sistema e analisar as melhorias conseguidas em relação ao exercício inicial de 2010.
A Lei de Avaliação do Ensino Superior prevê a avaliação internacional periódica da Agência (artigo 25.º, alínea a). Após estes anos de experiência na condução de processos de avaliação e acreditação, a A3ES reuniu condições para se submeter a uma auditoria internacional independente, em conformidade com o European Standards and Guidelines (ESG), uma condição para a sua candidatura à European Quality Assurance Register (EQAR). Esta avaliação externa foi realizada sob coordenação da ENQA, tendo o Painel de Avaliação Externa visitado a Agência em janeiro de 2014. Em março do mesmo ano, a ENQA submeteu o seu relatório e o resultado dessa avaliação permitiu à A3ES tornar-se membro de pleno direito da ENQA e registar-se no EQAR. A avaliação foi repetida em 2019 (ciclo de 5 anos), igualmente com resultados positivos, sendo renovada a inscrição da A3ES no EQAR até 30/06/2024.
A A3ES é ainda membro do Grupo Internacional de Qualidade do CHEA (Council for Higher Education Accreditation, do Consórcio Europeu para a Acreditação (ECA), do SIACES (Sistema Iberoamericano de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior) e do programa IMHE da OCDE.
Órgãos responsáveis
A Agência de Avaliação e Acreditação do Ensino Superior (A3ES), é uma fundação de direito privado, constituída por tempo indeterminado, dotada de personalidade jurídica e reconhecida como de utilidade pública. É independente no exercício das suas competências, sem prejuízo dos princípios orientadores fixados legalmente pelo Estado. A missão da A3ES consiste em garantir a qualidade do ensino superior em Portugal e o desempenho das funções inerentes à inserção de Portugal no sistema europeu de garantia da qualidade do ensino superior.
Tem como objetivos proporcionar a melhoria da qualidade do desempenho das IES e dos seus ciclos de estudos e garantir o cumprimento dos requisitos básicos do seu reconhecimento oficial, através da avaliação e da acreditação, promovendo uma cultura institucional interna (das IES) de garantia da qualidade.
No desenvolvimento da sua missão, são funções da A3ES:
- A definição e garantia dos padrões de qualidade do sistema;
- A avaliação e acreditação de ciclos de estudos e instituições de ensino superior;
- A divulgação pública dos resultados da avaliação e acreditação;
- A promoção da internacionalização do sistema de ensino superior português;
- O aconselhamento do Estado em matéria de garantia da qualidade do ensino superior;
- A realização de estudos e pareceres por iniciativa própria ou por solicitação do Estado;
- A participação no sistema europeu de garantia da qualidade do ensino superior (EQAR);
- A coordenação de atividades de avaliação e acreditação em Portugal com instituições e mecanismos de avaliação internacional.
São órgãos estatutários da A3ES o Conselho de Curadores, o Conselho de Administração, o Conselho Fiscal, o Conselho Consultivo e o Conselho de Revisão.
O Conselho de Curadores, órgão de gestão estratégica (steering board), é constituído por cinco membros, designados por resolução de Conselho de Ministros, sob proposta do ministro responsável pela área do ensino superior, de entre personalidades de reconhecido mérito e experiência. O seu mandato é de cinco anos não renováveis. São competências do Conselho de Curadores, entre outras, 1) designar os membros do Conselho de Administração e do Conselho de Revisão; 2) apreciar genericamente a atuação do Conselho de Administração, podendo emitir pareceres ou recomendações sobre as linhas gerais da sua atuação; 3) dar parecer sobre o plano anual de atividades e o orçamento da Agência; 4) dar parecer sobre o relatório de gestão e as contas da Agência; 5) velar pela contenção, economia, eficiência, eficácia e observância das melhores práticas internacionais quanto à fixação dos custos da avaliação e da acreditação.
O Conselho de Administração é o órgão executivo, constituído por um número máximo de sete membros designados pelo Conselho de Curadores, de entre personalidades de mérito científico e profissional reconhecido e relevante para as atribuições da Agência. O seu mandato é de quatro anos, renovável. As competências do conselho de administração são de representação e gestão, sendo responsável pela instituição dos procedimentos de avaliação e acreditação, decisão final quanto aos seus resultados, aprovação de relatórios próprios e de outros organismos de garantia de qualidade, (nacionais ou estrangeiros) e aprovação das normas do sistema de garantia da qualidade do ensino superior, com observância dos termos de referência constantes do regime legal da avaliação.
O Conselho Fiscal é constituído por três membros designados por despacho do membro do Governo responsável pela área das finanças, sendo um deles obrigatoriamente revisor oficial de contas, e é responsável pelo controlo da legalidade e regularidade dos atos e da gestão financeira e patrimonial da A3ES.
O Conselho Consultivo é um órgão de aconselhamento em matéria de garantia da qualidade do ensino superior e de apoio às decisões do Conselho de Administração em matéria de avaliação e acreditação e que tem como competência emitir pareceres sobre o plano anual de atividades e sobre as grandes linhas de atuação e de orientação estratégica da Agência. É composto pelos vários stakeholders: representantes do Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas, dos Politécnicos, do Ensino Superior Privado, das várias ordens e confederações patronais, dos estudantes e ainda representantes ministeriais de outros setores.
O Conselho de Revisão é o órgão de recurso das decisões do Conselho de Administração, composto por cinco membros com experiência profissional relevante, sem vínculo permanente a IES portuguesas.
As IES, de acordo com o art.º 17 da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, têm o dever de instituir uma política interna de garantia de qualidade dos seus ciclos de estudos, desenvolvendo estratégias, políticas e procedimentos para a melhoria contínua da qualidade, os quais devem ser aprovados formalmente pelo órgão competente da IES e divulgados publicamente, e ainda devem assegurar a participação dos estudantes e de outros interessados no processo. Conclui-se assim que a garantia interna de qualidade é efetivamente assegurada pelas IES no âmbito da sua autonomia e em conformidade com os seus próprios regulamentos.
Abordagens e métodos para a garantia da qualidade
A abordagem à garantia de qualidade adotada pela A3ES baseia-se num modelo de “External Quality Assurance”, que combina o sistema de garantia interna da qualidade, a autoavaliação e a avaliação externa, ou seja, os processos de monitorização e avaliação internos das IES são analisados e utilizados no processo externo de auditoria de qualidade e acreditação. Segue padrões definidos nos European Standards and Guidelines (ESG), transpostos para a legislação nacional que estabelece que a responsabilidade primeira pela qualidade do ensino oferecido é das próprias IES.
Portanto, a definição do modelo de avaliação interna é uma competência de cada IES, que é responsável pela adoção de uma política de garantia da qualidade dos seus ciclos de estudos, tendo de garantir procedimentos adequados à sua prossecução, promover o desenvolvimento de uma cultura da qualidade e da garantia da qualidade na sua atividade; e desenvolver e implementar uma estratégia para a melhoria contínua da qualidade.
Para a avaliação interna existem regulamentações centrais que emanam da lei e que as IES estão obrigadas a cumprir. Entre os requisitos gerais das IES (Lei n.º 65/2007, de 10 de setembro, art.º 40) está a obrigação de assegurar a participação de professores, investigadores e estudantes no governo da instituição, através do conselho geral. Os estudantes devem representar pelo menos 15% de todos os membros do conselho geral. Na estrutura legislativa que formalizou o sistema de avaliação das IES a participação dos estudantes assume outras formas, resultantes da sua integração no Conselho Consultivo, nos processos de autoavaliação associados aos sistemas internos de garantia de qualidade das instituições, e na avaliação externa, fazendo parte das Comissões de Avaliação Externa (CAE).
A avaliação interna tem caráter anual os seus resultados têm de ser disponibilizados à A3ES. Por sua vez, a própria A3ES disponibiliza, no seu Manual de Avaliação, um conjunto de recomendações às IES para proceder à sua avaliação interna. São, por exemplo, recomendadas medidas de preparação da instituição para a avaliação interna, para a elaboração do relatório de autoavaliação. A participação alargada de stakeholders no diagnóstico, execução, avaliação e revisão – em todo o ciclo de qualidade - é um aspeto relevante e, por exemplo, a realização e exercícios de SWOT participados (por alunos, docentes, funcionários e empregadores), no diagnóstico da instituição é valorizada.
No âmbito da sua autoavaliação, as IES devem:
a) Definir procedimentos formais para a aprovação, acompanhamento e avaliação periódica dos seus ciclos de estudos, os quais integram, obrigatoriamente a participação de conselhos pedagógicos e a apreciação dos estudantes (através de associações); de centros de investigação que colaboram na organização e funcionamento de ciclos de estudos; de entidades consultivas externas que colaborem com a instituição;
b) Adotar procedimentos que assegurem que o pessoal docente possui a qualificação e a competência necessárias ao desempenho das suas funções, os quais devem ser disponibilizados aos responsáveis pelos processos de avaliação externa e ser objeto de apreciação nos relatórios de avaliação;
c) Certificar-se de que os recursos didáticos disponíveis são adequados e apropriados para cada um dos ciclos de estudos que ministram;
d) Certificar-se de que recolhem, analisam e usam a informação relevante para a gestão eficaz dos seus ciclos de estudos e de outras atividades;
e) Publicar, regularmente, informação quantitativa e qualitativa, atualizada, imparcial e objetiva acerca dos ciclos de estudos que ministram e graus e diplomas que conferem; da monitorização do trajeto dos seus diplomados por um período razoável de tempo, na perspetiva da empregabilidade.
A avaliação tem caráter obrigatório para as IES. A avaliação externa de instituições e ciclos de estudos da responsabilidade da A3ES corresponde a um ciclo de 6 anos e compreende dois processos: durante os cinco primeiros anos o foco é a avaliação dos ciclos de estudos; no sexto ano, é focada a avaliação institucional.
Os focos da avaliação estão definidos na legislação vigente, em especial na Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto, alterada pela Lei n.º 79/2019, de 4 de setembro e incluem, entre outros:
1) nível científico do ensino ministrado;
2) metodologias de ensino e de aprendizagem;
3) processos de avaliação dos estudantes;
4) qualificação do corpo docente e a sua adequação aos ciclos de estudo em análise;
5) eficiência do sistema interno de garantia da qualidade;
6) atividade científica, tecnológica e artística da instituição;
7) instalações e o equipamento didático e científico; e
8) mecanismos de ação social.
A avaliação externa baseia-se no trabalho de Comissões de Avaliação Externa (CAE), combinando a análise documental dos relatórios de autoavaliação – com base num conjunto de critérios que inclui a participação alargada de stakeholders – de dados de execução e de outros documentos da instituição, com uma visita de estudo de caso da CAE às infraestruturas, entrevistas com a direção, grupos focais com alunos, docentes e outros stakeholders.
As CAE incluem entre três e cinco membros e são compostas por peritos independentes, sem relação com a IES avaliada. São nomeadas pelo Conselho de Administração da A3ES e incluem, necessariamente, um estudante e um perito internacional. Todas as visitas das CAE são acompanhadas por um(a) funcionário da A3ES que assume funções de Gestor(a) do Procedimento (não se trata de um secretário da Comissão, mas um profissional especializado em metodologias de avaliação, membro de pleno direito da Comissão). As normas de conduta dos colaboradores da A3ES constituem o Código de Ética, que faz parte do Manual de Qualidade e que inclui normas para a designação e conduta das CAE.
Os membros das CAE passam por uma formação específica promovida pela A3ES e devem preparar-se, individualmente, para o desempenho das suas funções mediante o estudo prévio de documentos de referência (Manual de Avaliação; Guião para a Avaliação/Acreditação dos Ciclos de Estudos; e relatórios de autoavaliação correspondentes aos ciclos de estudos em análise).
Os resultados da avaliação baseiam-se em critérios explícitos, aplicados de forma consistente e publicados no Manual de Avaliação, disponível no sítio da A3ES. Estão também disponíveis os guiões e manuais de procedimentos relativos às várias componentes do sistema de garantia de qualidade, sobretudo quanto à forma de condução do processo de acreditação para garantir uniformidade de procedimentos entre diferentes CAE.
As CAE elaboram o relatório preliminar de avaliação externa, que é submetido à apreciação das IES que têm, então, o direito de pronúncia. É depois publicado o relatório final elaborado pela CAE e cabe à A3ES a decisão relativa à acreditação. Nos casos condicionais, pode ser necessário um follow-up da avaliação. A deliberação final sobre a acreditação compete ao Conselho de Administração e, nas áreas em que exista uma Ordem profissional, terá em conta o seu parecer. O Conselho de Administração pode tomar decisões não coincidentes com a recomendação das Comissões de Avaliação Externa ou Ordens profissionais. Como compete ao Conselho de Administração assegurar a equidade e o equilíbrio das decisões finais, este órgão pode deliberar em discordância favorável (menos exigente que a Comissão) ou desfavorável (mais exigente do que a Comissão), em relação à recomendação da CAE. As decisões do Conselho de Administração podem ser revistas pelo Conselho de Revisão, mediante recurso interposto pelas IES.
De acordo com o artigo 16.º da Lei 38/2007, de 16 de agosto, os resultados da avaliação são publicados no site da A3ES e da IES/ciclo de estudos objeto de avaliação. Também a contradita (pronúncia) aos Relatórios de Avaliação Externa, quando exista, deve ser divulgada, juntamente. com a versão final dos mesmos relatórios. Além disso, a legislação aplicável (n.º 2 do artigo 16.º da Lei n.º 38/2007, de 16 de agosto) determina que as IES publicitem tanto os relatórios de autoavaliação como os de avaliação externa.
A não-acreditação de um ciclo de estudos determina que a IES não poderá receber novos estudantes, mas pode continuar a funcionar durante dois anos de forma a permitir que os estudantes inscritos concluem os seus estudos. A não-acreditação de uma instituição determina o seu encerramento. Em ambos os casos são tomadas medidas para que os estudantes não sejam prejudicados.
No novo ciclo regular de avaliação/acreditação em curso, a decorrer no período 2018-2023, a Agência desenvolveu um sistema simplificado baseado nos princípios da gestão de risco e na responsabilidade institucional pela qualidade da sua oferta educativa. Os procedimentos simplificados assentam num sistema de amostragem conjugado com auditorias institucionais e são adotados para as instituições com melhores indicadores de qualidade, nomeadamente em termos de qualificação do pessoal docente e qualidade da investigação desenvolvida, desempenho no primeiro ciclo de avaliação/acreditação e existência de sistemas internos de garantia da qualidade devidamente certificados. Esta simplificação do sistema tem também correspondência numa revisão e simplificação de todos os guiões.
A política de qualidade da própria A3ES assenta na definição clara da sua missão e objetivos, enquadrada por padrões e orientações europeus para a garantia da qualidade e pelas disposições legais aplicáveis. Baseia-se num planeamento estratégico da sua atividade, expresso no plano estratégico plurianual e nos planos anuais de atividades e sustentado por mecanismos de monitorização e de melhoria contínua, de responsabilização e prestação de contas, garante da transparência das atividades que prossegue.
A A3ES adota um Código Ético, aplicável a todos, que promove o desenvolvimento de uma cultura de consciencialização da qualidade junto dos seus colaboradores (internos e externos). Possui mecanismos de melhoria contínua, como a realização sistemática de estudos e de projetos de investigação e desenvolvimento para aprofundamento de temas e mecanismos relativos à garantia da qualidade e à avaliação externa periódica da A3ES, em conformidade com os padrões europeus.